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月底公布的中国第六次全国人口普查（下称“六普”）数据显示，近年来，人们的生育意愿已明显降低，而衡量生育水平的指标——总和生育率已远低于2.1的世代更替水平，可能低于1.5。这意味着，一对夫妇终其一生只生1.5个孩子。在不久的将来，中国人口即将转入负增长，严格控制生育的人口政策亟待调整。
生育控制代价高昂
上世纪70年代初，中国试行温和的计划生育政策，以普及避孕知识和推广节育技术为主。1980年后，为控制人口增长，实行了以“一胎”为主的生育政策。此后，在政绩考核的压力下，基层政府为了完成上级的任务，一些粗暴的行政手段应运而生。
上世纪八九十年代，围绕计划生育的恶性事件或暴力事件频发，逐渐为决策层察觉。此后，把计划生育管理纳入法制化化轨道成为各方共识。2001年12月29日，全国人大常委会正式通过了《人口与计划生育法》，首次规定对“超生”家庭征收“社会抚养费”。
2002年8月2日，国务院正式公布了《社会抚养费征收管理办法》，征收的对象主要是超生家庭，具体做法是按当地居民人均收入的一定倍数征收。此后，计划生育罚款终于“合法化”。
《人口和计划生育法》规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关在实施计划生育管理过程中侵犯其合法权益，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”，但是，受制于自上而下的行政压力，基层暴力执法问题依然多发。
